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发展农业保险,为国家粮食安全保驾护航
发布者:吴艳玲  发布时间:2015-12-22 9:59:17  阅读:825

发展农业保险,为国家粮食安全保驾护航
吴艳玲
黑龙江大学  经济与工商管理学院

作为世界上人口最多的国家,粮食安全对于中国有重要意义,正是基于此,国家领导人在多个重要场合反复强调,“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”。为了确保国家粮食安全,作为国家粮袋子的黑龙江更应多措并举,助力农业发展,其中农业保险就是重要一环。
一、 发展农业保险对于黑龙江省具有特别意义
对于农业劳动力不是很富裕的黑龙江来说,实现农业的持续稳定发展,规模化是唯一的出路,这也是邓小平上个世纪八十年代就提出的“农业二次飞跃”。但在农业实现规模化生产的同时,农业经营风险也在增大。这种风险来自于两个方面:一方面,规模化生产下,需要用机械等生产资料投入替代劳动力投入,而农业生产资料价值不菲,巨大的农业资本投入成为农户的强制成本;另一方面,农产品需求缺乏弹性,增产不代表会增收,甚至由于粮价下跌,增产却减收。大额投入和市场风险使得专业化经营农户,一旦遇到农业自然灾害,自然灾害的损失完全落在了农民身上,没有其他渠道分散风险,正是这种分散风险难的现状,才有农民的一句大实话“家财万贯,带毛的不算”。
因此,需要提供各种手段,保证农业稳定性,农业保险就是这样一种帮助农业专业化经营主体进行自然灾害风险管理的机制。
二、黑龙江省农业保险发展需要解决的几个问题
中国现代农业保险从1982年开始摸索,《黑龙江省2010年政策性农业保险工作实施方案》明确了种植业和养殖业两大保险范围,《黑龙江省人民政府关于促进农业保险发展的若干意见〔2014〕7号》提出的建设目标是2015年种植业保险实现全覆盖,到2020年养殖业保险实现应保尽保。虽然取得了一系列成绩,但农业保险作为一种新型保险机制,包含了许多重要的理论问题,必须予以深入研究。
(一) 农业保险的性质问题
确定农业保险的性质,就是要明确农业保险是否具有公共产品的属性?根据财政学的基本原理,只有公共产品才能由财政承担一部分费用,因此,确定农业保险的性质,是为其资金筹集模式提供理论支持。
在各级政府的不断推动下,我国现行的农业保险是“广覆盖、低保障”的普惠制政策性保险产品,这是解决三农问题的“民心工程”,在一定程度上承认其具有公共产品属性。国内外研究也大都认为,农业保险具有准公共品的性质,理由是,农业保险的社会效益高而自身经济效益低的特点,反映它具有明显的公益性。
确定了性质之后,后续问题就是财政资金的来源问题。以种植业为例,按照《黑龙江省2010年政策性农业保险工作实施方案》规定,玉米、水稻、大豆、小麦四种农作物保费均价每亩按15元计算,保费补贴比例为中央补贴40%,省财政补贴25%,县(市、区)财政承担比例不低于15%,参保农户(龙头企业、农民专业合作社)承担比例不高于20%。按照这一实施方案,黑龙江省年均耕地约1.83亿亩,所需保费资金为27.45亿元,其中省财政需承担6.8625亿元,县级财政承担4.1175亿元。而根据我国现行财政收入分成状况,政府财政状况苦乐不均,“中央财政喜气洋洋,省级财政勉勉强强,县级财政哭爹喊娘”,县级财政资金困难,产粮大县的财政尤其困难,根本没有能力承担这种补贴需求。
(二) 谁来作为参保人的问题
除了财政补贴资金的来源问题之外,还有农户的资金承担问题,规模化经营下涉及到农地流转问题,那是由农地转出方参保,还是由农地转入方参保?根据地主和佃户之间的契约合同理论,风险由谁承担,完全取决于佃户和地主的风险偏好——若地主比佃农更加风险规避,则倾向实行固定地租制,地主更加风险偏好,则可能会实行雇工制,若两人同等风险规避,则会选择固定分成制。对于农业保险,一般认为农地流入方更适合充当参保人。但是虽然土地承包权长期稳定,在中国目前的土地制度下,土地流转一直是短期签订的合同,合同年限往往在五年之内,对于具有级差性质的农业保险投入,由于他们不能享受到级差地租,使得他们往往具有一定的机会主义倾向,愿意冒险而不愿购买农业保险。
(三) 农业风险的分担机制问题
保险是通过大数法则来实现风险分摊。这种风险分摊最简单的方式为地域分摊,即通过将不同地块的风险进行风险汇总,实现风险的分散化。但是,农业自然灾害往往具有系统性,会波及多个县、市,甚至是省,要进行这种分摊,往往需要上升到非常大规模的地理层面才能实现有效分散,难度较大。
另一种可行的风险分担机制是时间分散,通过多年运行熨平保费收入和赔付支出。前文说过,由于土地流转合同期限所致,最需要农业保险的新型农业经营主体没有动力购买农业保险。
另一种可能的风险分摊的方式是风险打包,依靠不同农作物所遭受风险概率的相对独立实现风险分摊。如种植业的水稻保险、玉米保险与森林保险、畜禽保险等其他农业保险进行风险汇总,这是河南目前广为采用的农业保险经营模式。但是,基于不同标的对象所设计的农业保险往往会因为太过于繁复导致农户缺乏购买热情。
考虑到农业保险的风险特征,将农业保险按照风险来源进行分类,通过不同风险的相互独立性进行风险分散,也是一种选择。如根据各种农作物的洪涝灾害、旱灾、雹灾、冰雪灾害、昆虫灾害等风险特征进行产品设计或组合,可能要比单纯根据农产品类型进行针对性设计更有助于风险分散。
三、推动黑龙江省农业保险顺利发展的政策路径
为了推进农业保险发展,确保中国粮食安全,在现有国情和制度条件下,我们应当通过如下路径发展农业保险。
第一,积极寻求中央财政的财力支持。黑龙江省级和县级政府在财政不充足的条件下为国家粮食安全做了重要贡献,2014年全国粮食总产量12142亿斤,实现粮食“十一连增”,其中,黑龙江省产粮为1248.4亿斤,占全国十分之一强,增量占全国粮食增量的46.1%。中央财政完全可以,而且应当对于粮食大省的的贡献予以认同,承担全部的补贴任务,以减轻地方财政压力,防止农业保险实施走样,影响粮食安全。
第二,积极争取国家农业发展政策和制度改革创新试点。作为农业大省,农业政策和制度改革与创新对于全国的农业创新具有重要参考价值,我们完全可以走到全国的前面,争取中央支持,进行农业土地流转制度改革,延长土地流转期,不但要稳定承包农户的预期,更要稳定流转农户的预期,这样专业经营大户才能真正定下心来进行农业投入,积极参加农业保险。
第三,建立多层次的农业保险制度体系。第一层次是面向全部家庭农户的基本农业保险,延续低保障、广覆盖的思路,发挥农业保险为家庭农户提供基本的自然灾害保险服务;第二层次是面向新型农业经营主体的商业农业保险,给新型农业经营主体提供获取高保障水平保险服务的机会;第三层次为大灾保险,由农户自担或财政承担,在大型自然灾害发生以后,为参保农户提供资金支持;第四层次是政府保障,主要是政府财政救灾基金。在不同风险状况下,由相应层次的保险措施进行应对。
第四,鼓励保险企业进行产品创新。农业生产的脆弱性来自多个方面,保险企业可以从多个角度为农业生产提供支持,如阳光农业相互保险公司推出的水稻目标价格保险、玉米和大豆气象指数保险等就是很好的尝试,政府上应予以鼓励,可以在税收、贷款等手段扶持其继续进行创新。

参考文献
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[2] Hueth, D.L. and W.H. Furtan, eds. Economics of agricultural crop insurance: theory and evidence. 1994, Springer Science+Business Media: New York, NY.
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