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社会组织与政府关系研究
发布者: 发布时间:2014/3/13 11:30:06 阅读:602次
社会组织与政府关系研究
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李玺 刘小宁
国内外经验表明，在市场经济发展过程中，社会组织在政府功能和市场功能的“空白区域”领域承担着大量微观经济活动，因此，社会组织的发展，是对长期困扰人们的“市场失灵”和“政府失灵”两难问题作出的回应。上个世纪80年代以来，西方国家出现了放松管制和私有化浪潮，政府退出了很多传统的微观经济领域，与此同时，大量的公共服务转由社会组织来提供，社会组织对实现“小政府、大社会”的管理格局起到了不可替代的作用。近年来，随着我国政府经济职能的转变，政府也在从一些它不该涉足的经济、社会领域退出，社会组织已经成为政府职能转变的外部条件之一。目前，随着我国社会经济制度的日益完善，政府已经逐步在把一些社会管理职能转交给社会组织，并促使社会组织在社会经济发展中发挥越来越大的作用。可以预见，今后我国以往由政府包揽的众多群众性、社会性、公益性、服务性的社会职能将加速向社会组织分离和转移，“小政府，大社会”的格局将更加显现。然而，与此不相适应的是，直到目前我国社会组织的发育还相当滞后，还远未能发挥其应有的作用。究其原因，固然有实践方面的不足，但更有理论研究上的欠缺。本报告从梳理和阐述国际上社会组织与政府关系发展变化的一般理论与经验入手，对我国社会组织与政府关系发展变化的五个重要阶段进行了归纳与总结，并在深入分析当前我国社会组织与政府关系的调整与存在的问题的基础上，较为系统地提出了完善我国社会组织与政府和谐关系的若干对策思考。 一、国际上社会组织与政府关系发展变化的一般理论与经验 20世纪80年代以来全球兴起了一场“结社革命”，社会组织不仅在发达国家，而且在发展中国家也得到迅速发展。自1995年以来，我国社会组织的发展也进入了一个新的历史时期。人们发现，不仅实行市场经济离不开社会组织，而且政府职能的转变和行政管理体制的改革也都离不开社会组织。从世界范围看，对社会组织的界定基本上是从广义和狭义两个方面进行的。就广义而言，所有非政府、非企业的组织都是社会组织，即独立于政府和企业之外的社会组织，包括政党组织、宗教组织、自治组织、社团组织和社区组织等。从狭义来讲，社会组织单指非营利性社团组织。尽管目前在国际上社会组织的具体形式是多种多样的，但是非政府性、非政党性、非宗教性、非营利性是其本质属性，而民间性、公益性、志愿性、服务性则是其基本特征。具体来讲，它们大都具有如下一些共同特征：一是组织性，即这些组织都有一定的制度和结构；二是私立性，即这些组织都在制度上与国家相分离，重点是组织本质是社会性团体而不是官方机构；三是非营利性，即这些组织都不向它们的经营者或所有者提供利润，不进行利益分配；四是自治性，即这些组织基本上是独立处理各自的事务，组织内部实行自主管理，而不受控于外部组织；五是自愿性，即这些组织的成员不是按照法律要求而组成的，而是自愿组织起来的，组织成员都是自愿地、无偿地参与组织的领导、计划、经营、管理等活动；六是公共性，即这些组织不是为某些特定对象与个人的利益服务，而是为公共利益服务，其功能是实现社会公益目标。 就社会组织与政府之间的关系而论，20世纪后期社会组织在世界范围内得到迅速发展的主要原因和理论依据有： 1．美国学者伯顿·韦斯布罗德提出的“政府失灵和市场失灵” 理论。韦斯布罗德认为，政府、市场和社会组织在满足个人的需求方面存在相互替代性。正是政府和市场在提供公共物品方面的局限性，导致了对社会组织的功能需求，这是社会组织存在的主要原因。他的思维逻辑：个人的需求是异质性的，而政府对于公共物品的提供是倾向于多数选民的偏好的，这就必然导致一部分人对公共物品的需求得不到满足，这些不满意的个人一般可以有如下几种替代性选择：一是选择移民；二是形成较低层次的政府；三是求助于市场；四是求助于社会组织。由于迁移的成本与不确定性、政府的有限福利责任以及由于公共物品的供给连带性和排除他人消费的不可能性而导致的市场的无效率，这些替代性选择都不足以完全满足不同消费者的需求。这就意味着社会组织作为政府之外的公共物品的提供者有存在的功能需求，其提供公共物品的数量取决于公共部门能够满足选民多样性需求的程度，以及选民需求的差异性程度。 2．美国学者亨利·汉斯曼提出的“合约失灵” 理论。该理论从社会组织的局限性入手论证社会组织的功能需求。对于政府不便于直接涉足的市场领域，现有的经济学理论认为，当某些特定的条件满足以后，营利性厂商会以体现社会效率最大化的数量和价格来提供商品和服务，但由于信息不对称，仅仅依靠生产者和消费者之间的合约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就出现了汉斯曼所说的“合约失灵”现象。汉斯曼认为，对于这些存在“合约失灵”现象的商品或服务如果由社会组织来提供，生产者的欺诈行为就会少得多。这是因为社会组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，而必须将净收入予以保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金，这就在很大程度上抑制了生产者实施机会主义行为的动机，从而维护了消费者的利益。 3．美国社会组织研究专家萨拉蒙提出的“第三方管理与志愿失灵” 理论。萨拉蒙认为在他之前的有关社会组织的研究中均存在着某种局限性，那就是社会组织的产生往往被视作政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，而忽略了社会组织本身在提供公共服务时也存在着的缺陷，即“志愿失灵”问题。与政府失灵和合约失灵理论从功能分析角度来论证社会组织在公共产品提供领域存在必要性不同，第三方管理理论认为由于利用政府提供公共服务的交易成本比利用社会组织高得多，因此在市场失灵的时候，社会组织应该作为最初的提供公共服务者，只有在社会组织提供的服务不足的情况下，政府才能进一步发挥作用。由此，萨拉蒙认为，政府组织的优势正好能弥补社会组织的上述缺陷，但政府又往往由于过度科层化而缺乏对社会需求的及时回应，而志愿者组织却能够根据个人需求的不同来提供相应的服务并在相互之间展开竞争以及在小范围内开展服务，这种组织特征上的互补性使得政府与社会组织建立起了合作关系，从而“既可以保持较小的政府规模，又能够较好地完成社会福利提供的责任”。 4．美国学者罗伯特·伍思努提出的“政府、市场、志愿部门相互依赖”理论。伍思努认为，在概念上，这三个部门之间的关系看起来比较清楚，但在实践中，政府、市场和志愿部门的关系正变得日益模糊。在政府与市场之间，由于政府和商业部门在科学技术方面的共同投资以及政府以管制、税收等方式介入市场，彼此之间的界限已经很难分清。在政府和志愿部门之间，由于政府把一些福利项目承包给志愿组织，并为它们提供资金，政府与志愿部门之间的项目合作也模糊了彼此的界限。在很多情形下，复杂的组织计划把营利性活动与非营利性活动置于同样的管理体制下，志愿部门与市场的关系难以区分。不同社会中这三个部门重叠的程度是不一样的。在伍思努看来，政府、市场和志愿部门之间存在着频繁的互动和交换关系。当不止一个部门的组织提供相似服务的时候，就存在着竞争关系。当集中不同的资源来共同解决社会问题的时候，彼此之间就是合作关系。各个部门之间还存在着资源交换关系，组织和管理人员、技术、法律保护、公共关系、资金等往往在部门之间相互流动。 5．20世纪70年代末复兴于西方世界和东欧各国的“公民社会”理论。公民社会理论最早形成和广泛流行于17-18世纪，当时正处在市场经济勃兴和市民资产阶级作为一股新兴政治势力崛起的时代，其政治思想的主题是在重商主义和专制主义国家的重压下解放社会和个人，为此需要限制和控制国家权力，争取和坚守社会的独立及其对国家的监控，保障个人自由和权利。进入20世纪70年代，公民社会概念开始从政治理论的边缘地带进入政治理论的主流话语。而90年代以来，公民社会理论持续升温，在横向上不断拓展其研究领域，在纵向上也不断得到深化。 首先，它是人们对斯大林万能国家政治模式反思的直接结果，也是人们在寻求否定和改革斯大林模式时发现的道路和希望。其次，无论在西方还是在其它地区，当人们对国家产生怀疑、失望和不满时，便将目光转向公民社会，希望在公民社会的建构中寻找出路。他们认为，这些非官方的、扎根于共同体的社会组织比庞大的政府组织更灵活、更有效，独立于国家的志愿性社团组织的社会生活是“社会资本”的充满活力的源泉。最后，进入上个世纪70年代中期以来，几乎所有的国家特别是非西方国家都遇到开放政治参与渠道的强大压力，这种压力最终汇成遍及世界的民主化浪潮。公民社会理论的复兴恰巧伴随着民主化浪潮的兴起和扩张不是偶然的。人们从公民社会的兴起中看到民主化的希望，在各种民主化理论中，公民社会都处于重要地位。多数学者都充分认识到公民社会对组织和教育公民，表达公民的利益和要求，维护公民的自由和权利，限制、分割和制约国家权力等方面的作用。 6．法国社会学教授涂尔干提出的“社会团结”理论。该理论把社会团结区分为机械团结和有机团结两种类型。其中，.机械团结存在于不发达社会和古代社会，它是建立在社会中个人之间的相同性或相似性即同质性基础上的一种社会联系。它的主要特征是：社会中个人之间的差异很小，集体成员具有类似的特质，即情绪感受类似、价值观类似、信仰也类似；由于人与人之间没有产生分化，这样的社会呈现出高度的一致性。而有机团结是随着社会分工的出现而出现的，它是建立在社会分工和个人异质性基础上的一种社会联系。由于分工的出现和发展，导致个人之间的差异性不断扩大，同时也使社会成员之间的相互依赖性越来越强，因而社会整体的统一性也就越来越大。随着社会分工的发展，共同的集体意识逐渐削弱，使个性的发展成为可能。职业活动越来越专门化的人们，发现他们彼此之间在信仰、观点和生活方式等各个方面变得越来越互不相同。但是，这种正在增长的异质性没有消灭社会团结，而是使团结的类型发生了改变，从机械团结转变为有机团结。这是因为随着分工的扩展，个人与个人、群体与群体之间越来越相互依赖。每一个从事专门职业的人，都需要从事其他职业的人为他提供其必需的物品和服务。因此，经济交换关系和人们之间的相互依赖，逐渐取代了共同的集体意识，成为社会团结的基础。当然，在有机团结的社会中，集体意识并不会也没有完全消失，但它对社会团结的重要性大大下降了。建立在社会分工和相互依赖基础上的有机团结，比主要建立在相似的价值观和信仰等集体意识基础上的机械团结，能够更彻底、更有效、更深刻地实现社会的整合。 7. 当前一些福利国家提出的“社会福利多元化”理论。该理论将社会福利界定为通过社会力量应对个人和家庭难以解决的生活困难的一种社会政策。该理论认为，最初寻求解决的生活困难是贫困问题，但随着福利国家的出现以及社会保障制度的不断完善，金钱不能解决的生活困难越来越多。特别是在人口老龄化日益突出的今天，老人的护理及生活照料等困难不断增加，同时，家庭内部成员之间的支援功能逐渐弱化，家庭内部无法解决的各种需求越来越突出，此时社会福利需求呈现除了多样化、社会化的发展趋势。该理论认为，在社会福利需求多元化的今天，任何单一化的社会福利供给模式都无法适应社会发展的需求。政府、社会组织、家庭在社会福利的提供上各有其特点，但又都具有明显的不足，因此任何一方都无法单独有效地完成社会福利供给这一社会责任。社会福利的提供主体应该是多元化的，社会福利应该由政府、企业、社会组织以及家庭等共同分担。并将政府的公平性、普遍性，民间市场的效率性，社会组织的志愿性以及家庭和邻里之间的互助性相互结合，实现最有效率和效果的的社会福利责任分担机制。 从社会组织与政府关系的发展趋势来看，当今世界上社会组织的蓬勃发展与日益壮大在很大程度上与目前正处在政府改革核心理念的治理理念的实践和发展正相吻合。20 世纪 70 年代末以来，世界各国政府陆续开始了从统制到治理的变革进程。其具体内涵是： 1. 托克维尔和葛兰西所揭示的社会组织与公民社会以及民主化之间的内在联系。托克维尔认为，社会组织的蓬勃发展有利于利益的表达和提出，因而加强了公民社会和民主。葛兰西认为，民间组织的发展只是将公民社会与国家之间以及公民社会内部本身的政治斗争模式制度化。此外，斯托克也认为，治理是统治方式的新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。在西方社会，自 20 世纪 70 年代以来，无论政治上的左翼还是右翼都已经不再认可传统的福利国家体制，因为它只是强调了人们的权利而忽略了对责任的重视，导致福利国家不堪重负。斯托克由此提出，享有福利支持的权利，应当以责任来互补。责任的转移在体制上即表现为公私部门的模糊，同时，又体现为一系列志愿性的或者说属于第三部门机构的出现，它们致力于解决种种不同的社会和经济问题，在位于市场经济和公共部门之间的称为“社会经济”的领域内活动。治理理论提醒人们注意私营和志愿机构越来越多地提供服务以及参与决策的事实。在许多国家，很多公共服务事业乃至有关的决策都已经由民间组织承办。 2.我国著名政治学者俞可平教授认为，“统治”与“治理”从字面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者也有很大区别。首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有公共机构的治理。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。俞可平进一步指出，治理理论的兴起，与市场的失效和国家的不足相关。市场的失效指的是仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕雷托最优。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于政府的不足和市场的失效，使越来越多的人热衷于以治理机制对付市场失灵和政府协调的失败。其最终趋势必然是从追求善政向追求善治转变，即最终实现社会组织与政府关系的良性互动和合作共赢。 3.事实上，在现代社会中，许多领域是政府行为所不能干预的，小到各种自愿性社会组织，大到国际社会。而善治则不受政府范围的限制，公司需要善治，社区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治。其次，全球化正成为我们这个时代的最主要特征，全球化的重要特征之一是跨国组织的影响日益增大，民族国家的主权及其政府的权力日益削弱。随着民族国家传统的政府权威的削弱，善治的作用日益增大。因为国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序，它不可能由传统的国家政府来创立，只能通过善治来实现。最后，善治是民主化进程的必要后果。民主化是我们这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主化的基本意义之一是政治权力日益从政治国家返还公民社会。政府权力的限制和国家职能的缩小，并不意味着社会公共权威的消失，只是这种公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。
二、我国社会组织与政府关系发展变化的五个阶段 中国社会组织从无到有，经历了一个较为长期的发展过程，大体经历了以下五个重要阶段： 1．1949年以前的自发发展阶段。历史上中国民间慈善活动的传统古已有之。如传统的村规民约要求大户人家在天灾人祸时开仓济贫；佛教庙宇一方面接受大小施主的善款，一方面修路搭桥、提供施舍、接济贫苦村民。中国传统“自发”而非“官办”的组织主要是由民众根据血缘、地缘、经济或社会利益结合而成的宗亲会、会馆、行会、商会、社邑、民间秘密会社等。这些土生土长的互助、慈善性质的“社”、“会”、“堂”在邻里互助，对社会弱者提供服务方面发挥着积极的作用，在一定程度上表现出现代社会组织的特质。 2．从1949年到1966年的初始发展阶段。这一阶段我国出于政治吸纳的需要建立了青联、妇联、工商联、科协等大型的人民团体和大量学术性、文艺类社会团体。其主要特征在于这些社会组织都是政府自上而下建立的，每类组织从中央到地方的网络都很健全。具体来讲，新中国成立后，政府根据自己的价值判断改组了建国前已有社团，清理、整顿了旧中国的遗留社团并且组建一些新社团，社会组织逐渐稳步发展起来。据统计，截止到1965年，我国全国性社会团体由解放初期的 44 个增长到近 100 个，地方性社会团体发展到 6000 多个，这些社会团体成为当时我国社会组织的基本组成部分。 3．从1966到1978年的停滞阶段。这一阶段政府为了实现权力的高度集中，几乎没有成立新的社会团体。具体来讲，在这个阶段，我国逐渐形成了与计划经济相适应的高度集权的政治体制。这种体制不可避免地导致了国家与社会的高度一体化。这种一体化表现在如下三个方面：一是国家通过行政手段对农村实行集体化和对民族资本主义工商业进行社会主义改造，把所有的经济成分都纳入国家的计划经济的框架之中，使经济成为政治的附属物；二是国家以“政治挂帅”和“阶级斗争”为指导原则，通过政治宣传、政治学习、检举揭发、组织处理等方式，控制社会舆论和人们的思想意识，实行高度的政治动员，从而使国家控制了一切社会生活领域，导致了社会生活的高度政治化；三是在组织形式上，国家通过三级所有、队为基础的人民公社体制和单位制把所有的人都纳入了行政框架，致使个人成为高度的“组织人”。 4．从1978年到1995年的快速发展阶段。这一阶段我国实行了改革开放政策，为了适应新形势的需求，社会团体大量涌现，特别是行业协会、基金会发展非常迅速。其主要特征在于此时的社团组织仍然是由政府自上而下设立的，这些社会组织大都缺乏独立性和自主性。具体来讲，1978 年以后，党和国家调整了社会发展的方向和路线，实行“以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则”的基本路线。20 世纪 80 年代的改革是以放权让利为核心的，这虽然搞活了经济，但却使得政府的财政汲取能力急速下降，抑制了政府用于社会福利支出的财政资金，这在某种程度上促进了社会组织的发展。1988 年民政部门恢复对社会团体登记管理工作。至此，我国行业协会、农村专业经济协会、公益慈善类组织和服务性民间组织得到迅速发展，社会组织遍布全国城乡，涉及社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、覆盖面广泛的社会组织体系和层次不同、区域有别的社会组织发展格局。在此阶段无论这些社会组织的发展质量如何，仅就其庞大的数量规模而言，其对国家政治、经济、文化、科技以及社会生活等各个领域的影响显然都是不容低估的。
5．从1995年至今的规范发展阶段。与前几个阶段相比，这一阶段我国的社会组织发生了实质性的变化，其活跃程度和社会影响也得到了明显的提高，自下而上的社会组织也由隐性走向显性。社会组织在社会、经济生活，乃至政治发展中扮演着越来越重要的角色。据调查截止到2005年底，我国在民政部门登记注册的社会组织大约有31万家左右，其中社会团体共171，150家、民办非企业单位147，637家、基金会975家。而未在民政部门登记注册的社会组织数量更是不记其数。在此阶段，一方面由于我国开始全面建立社会主义市场经济体制，在由计划经济体制向市场经济体制转型过程中，政府特别是地方政府的财政不堪重负，无力解决众多的社会问题，需要借助民间的力量提供更多的公共服务；另方面由于我国实行市场经济体制后，民间拥有的资源越来越多，民间自由活动的空间也越来越大；再方面由于1995年以后，除联合国体系增大对自下而上社会组织的资助力度外，发达国家的海外开发援助机构和国际金融组织也开始关注中国自下而上的社会组织在援助项目中的作用，并为其提供更多资金方面的支持，中国高等教育的普及也为自下而上的社会组织发展提供了人力资源。这些都在客观上要求我国社会组织要规范发展，而且也使得社会组织释放出巨大的能量。早期这类自下而上的社会组织主要集中在北京、云南等地，活动领域集中在妇女、环保、扶贫等领域。而近年来，这类组织开始扩散到上海、天津、重庆等直辖市和河北、陕西、四川等许多省份的城市，甚至部分农村地区，活动领域也由传统的妇女、环保、扶贫等领域扩展到流动人口、艾滋病、法律援助、残障儿童、孤儿与罪犯子女的教养、民间智库等。同时，在此期间我国社会组织在应对突发事件和构建和谐社会中也发挥着积极的作用。据资料介绍，在5.12四川大地震发生后，我国许多社会组织秉承公益宗旨，迅速行动起来，成为抗震救灾中一支重要的救助力量。具体表现在：一是紧急向社会发出抗震救灾的倡仪，开展多种形式的救助行动。例如，
三、当前我国社会组织与政府关系的调整与存在的问题 1. 当前我国社会组织与政府关系的调整。 改革开放前，我国实行典型的强政府与弱社会相结合的管理模式，政府依靠单位制度、户籍制度和身份制度，运用行政权力对整个社会的各方面进行严格的管控。“国家垄断着绝大部分社会资源，没有为社会组织的生存和发展留下多少空间。改革开放后，国家与社会之间发生了结构性变化，一方面经济体制的改革使得社会中开始出现自由支配的资源和自由活动的空间，并由此产生了一些自下而上的草根组织和政府主导的社会组织；另一方面，政府机构的改革和政府职能的转变在促进“政企分开”的同时，客观上也产生和发展了大量沟通政府和市场的中介性组织，培育了社会组织力量。尤其是自20世纪90年代以来，中国政府所推行的市场化改革和随后实行的政府机构精简，使“小政府、大社会”的行政改革目标与以突出经济建设的市场化目标紧密结合在一起。尽管“强政府、弱社会”的基本格局并未发生实质性的改变，但“政社分开”社会改革方向已经明确。20世纪80年代后期，中国的民间组织立法工作有了实质性进展。1988年颁布了《基金会管理办法》、1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》。20世纪90年代后期，随着社会经济的发展和形势的变化，1998年9月颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》，新修订的《基金会管理条例》于2004年6月1日起施行。与此同时，还出台了《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《公益事业捐赠法》（1999）等一系列法律法规。另外，民政部还有社会团体管理规章50余个，而地方社会组织管理法规的数量更多。这些法律法规共同构成了改革开放后中国社会组织发展的法律框架和法制环境。可以说，中国改革发展30年的历程，就是国家与社会高度一体化向政府、企业、社会组织等多元化主题逐渐分化的过程。首先是政企分开，政府将经营权、决策权、人事权下放给企业，将大部分经济权力下放给社会。其次是中央政府大幅度地将权力下放给地方政府，无论在干部管理、行政管理和社会管理方面，还是在政治决策和经济决策方面，或者在税收、财政和金融方面，改革开放以后各级地方政府的权力大大增加。而政府从一些管理领域撤走以后，留下的真空便只能由社会组织来弥补。 1995年以来，在我国自下而上的草根社会组织日益发展壮大的同时，我国自上而下的社会组织也在发生着一系列变化。其中变化最大的是那些原本为了争取境外资助或便于与境外开展合作而由政府建立的社会组织。这些组织的领导人最初大多是政府的官员，领导人的职务也是经由政府任命的。成立伊始，这些机构往往是一套人马两块牌子，对外称社会组织，对内则是政府机构。然而，在与境外组织合作的过程中，组织的领导人获得了很多对外交流与培训的机会，接触到许多国外的资助机构，并看到一些自下而上社会组织成功运作的范例，特别是组织在运作过程中逐渐产生了自己独立的利益。因此，当“小政府、大社会”政策逐渐明晰化和政府机构不断裁员以后，这些领导人便开始对组织进行变革。由于这些机构在成立之时为了合作需要，大多在民政部门登记注册，有独立的法人资格，而且组织的资金来源不是政府拨款，因此很容易赢得组织独立的人事任免权、财权和决策权。再加上这些组织的领导人在国内外已经有了一定知名度，并且政府要依靠他们为地方争取到更多的资金援助，因此这些组织的社会组织身份逐步由虚变实，而官方的身份便逐步由实到虚。首先，基金会是所有政府办社会组织中最具有独立基础和独立需求的组织。我国的基金会与发达国家的基金会并不完全相同，通常都是由政府自上而下建立的筹款机构，其资金来源较为广泛，既有政府间接的政策扶持，也有直接来源于公众、企业和境外的资金支持。同时，它们也利用募集的资金直接运作项目。由于资金方面的优势，基金会在财政方面对政府的依赖较小，因此在组织项目活动和日常事务的决策方面有较大的自主性。然而，同样由于资金方面的原因，基金会的业务主管部门对基金会的控制相对也更严格一些。大多数基金会并没有人事自主权，组织的理事长、秘书长通常由政府业务主管部门委派，而组织的重大活动一般也需征得政府业务主管部门的同意。1995年之后，中国的基金会也有一定程度的变革，一些运作较好、资金较为充裕的基金会开始通过媒体的报道和扩大组织在国内外的知名度来谋求组织更大的自主性。其次，行业协会是近来变革呼声较高的另一类社会组织。例如，2002年初，上海市提出了要把推进政会分开作为发展改革行业协会的重要切入点，实行政会分开，促进行业协会的自我服务、自我管理、自我发展。再次，人民团体也开始探讨组织的民间性、自主性问题。人民团体是指那些参加人民政治协商会议的群众团体，如工会、妇联、共青团、科协等。根据《社会团体登记管理条例》规定，人民团体不必在民政部门登记注册。耐人寻味的是，1995年为了参加世界妇女大会，妇联主动提出要在民政部门登记注册。而科协系统也在开始讨论如何减少对政府的依赖性、加强与会员的联系和为会员服务等问题。 1995年以来，我国自上而下的社会组织纷纷寻求变革的现实动因，国内多数学者认为主要在于：一是变革的推力来自于政府自上而下的改革。长期以来，政府所办社会组织的机构臃肿、效率低下，相当一部分社会组织形同虚设，没有发挥应有的功效。为了扭转这种局面，同时也为了减轻政府的财政负担，政府在20世纪90年代初期提出了“政社分开”和“1985年以后新建的各类社会组织均实行‘经费自筹、人员自聘、活动自定’”的方针。虽然这一政策在实践中并没有得到有效执行，但改革的方向已经明确，在此推动下，一些政府所办社会组织开始探寻新的发展途径；二是实行市场经济和加入WTO是政府所办社会组织寻求变革的另一推动力；三是入世以后与国际接轨的需要也在客观上要求政府所办社会组织的自主性要有所增强。总之，从需求角度看，由于中国实行的是渐进式的改革，社会转型将持续较长的时间。未来若干年内，中国老的社会问题，如农村扶贫、环保、妇女权益、失学儿童教育、少数民族等问题仍将存在，而一些新的社会问题，如流动人口、下岗、艾滋病等问题将日趋严重。因此，无论是政府还是弱势群体，都需要自下而上的社会组织在其中发挥积极的作用；从供给角度看，中国加入WTO之后，将更加开放和与国际接轨。在这一背景下，境外社会组织在中国登记注册的问题已经提上了议事日程。目前，政府正在加紧制定新的法律法规以适应形势的需要。与此同时，发达国家的海外开发援助（ODA）、国际金融组织、联合国体系在未来几年内也会不断加大对自下而上社会组织的资助与合作。而从近年来青年一代社会组织领导人的成长和就业形势的严峻中也可以看出，未来自下而上社会组织所需要的人力资源基础也初步具备。 总体来讲，目前随着我国自下而上社会组织的成长壮大和自上而下社会组织的变革发展，社会组织的实力在不断增强，其影响力也在日益扩大。 第一，从其实力的增强来看，近年来中国社会组织的整体实力有了明显提高，具体表现在：一是中国社会组织出现了群雄并起的局面。在自上而下的社会组织中，中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中华慈善总会、中国人口福利基金会等组织迅速崛起，一些组织的年筹款额度已经由1995年前的不到一千万迅速增长到五千万以上。而自下而上的社会组织中，“地球村”、“北大妇女法律研究与服务中心”、“陕西省妇女理论婚姻家庭研究会”、“农家女百事通”等一大批民间组织活跃于社会生活的各个领域；二是社会组织之间的沟通与合作迅速增多。当前社会组织之间的沟通方式主要有：会议形式，例如“地球村”每年举办一些会议邀请全国各地的环保社会组织参加。妇女类社会组织每年举办一次全国性的性别与发展年会。另外学术研究机构也举办一些有关的会议邀请各类社会组织参加。沙龙形式，例如，“绿色家园志愿者”每月举办一次环保方面的沙龙。社会性别与发展协作者小组每月举办一次性别与发展沙龙等。网络的形式，例如，“绿网”通过网络的形式将全国各地的环保志愿者有机联系起来；基金会与非营利机构网络和清华大学的公益信息网为社会组织提供沟通与信息交流的平台等；三是社会组织开始由注重项目管理到注重组织的能力建设。中国针对社会组织管理人员的专业知识培训日益增多。既有长期的学位教育，也有短期的培训；既有大学举办的培训，也有一些中介机构举办的培训；四是中国涌现了一批非常年轻的社会组织领导人，他们大多大学毕业不久，年龄普遍在3O岁以下，对社会事业充满热清，富有创新与活力，掌握较多的现代科学技术，特别是网络技术，有的甚至有社会工作专业的背景。 第二就其影响力的扩大而言，一是频频举办各类国际、国内会议，从宏观上营造社会组织发展的新环境。1999年7月清华大学首次举办“非营利部门与中国发展”国际会议后，中国每年举办的有关社会组织的大型国际会议不下两次，而自上而下和自下而上社会组织举办的中小型国际会议或国内会议则不胜枚举；二是近年来，社会组织对政府政策的影响有所增强。一些自上而下的社会组织往往依靠其与业务主管部门的关系，直接向有关政府部门提出建议，而一些自下而上的社会组织则往往通过媒体影响政府的政策。例如，1998年重庆市绿色志愿者联合会通过中央电视台对川西森林砍伐的报道，引起了中央高层的重视，最终使四川省紧急做出了全面禁伐天然林的决定。另外，自下而上社会组织影响政府决策的另一个途径是依靠组织领导人个人的身份和地位在每年的“两会”期间提出议案，或以民主党派的身份提出政策建议。一些政府部门现在也开始委托社会组织讨论相关的法律法规；三是近年来媒体对社会组织的报道频率急剧增加。特别是一些发行量很大、很有影响的媒体频频报道社会组织及其开展的活动，《人民日报》甚至在头版头条对民间环保组织进行了报道；四是学术界和政府部门开始重视社会组织在社会经济发展中的作用与地位。1995年之后，不仅清华大学成立了专门的社会组织研究所，北京大学、复旦大学、中山大学、中国人民大学也相继成立了类似的研究机构，社会组织也由冷门学科逐渐变成了热门学科，有关社会组织研究的书籍和论文也越来越丰富。而一些政府部门特别是在环保、扶贫、行业管理、社区建设等领域也开始重视社会组织的作用。总的来看，虽然近年来中国自下而上的NGO发展较快，影响也在不断增强，但是其数量与规模、作用与影响还非常有限。无论是第一种发展模式，还是第二种发展模式目前都还处于起步阶段。 2. 我国社会组织与政府关系调整中存在的问题。 尽管目前我国各类社会组织在政府的积极推动下，获得了较为宽松的发展环境，并发展态势良好。但未来我国社会组织的进一步健康发展仍然还面临着亟待解决的问题： 一是目前我国的绝大多数社会组织是由政府创建并受政府的主导，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。虽然中国共产党和中国政府力图增大社会组织的自主性，屡屡发布文件，规定党政权力部门现职领导人不得担任各种民间组织和民办非企业单位的领导职务。但是，政府对重要民间组织仍起主导作用，具有十分明显的官民两重性，造成社会组织对政府机关的依赖程度比较高，自主程度还比较低。 二是目前我国的社会组织正在形成、发展之中，具有某种过渡性。相对于我国国民经济发展和市场经济体制改革的进程，社会组织呈现总量不足。比如面对 SARS这样的危急时刻，我国就充分暴露出社会组织缺乏时的无序、涣散和混乱局面。与西方国家的社会组织相比，我国的社会组织还很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显。学术交流和业务管理类比重过大，公益服务和利益代表类占比太小，结构不合理。而且多数社会组织都是在 20 世纪80 年代中期以后成长起来的，只有十几年的历史。它们本身还处在变化发展过程之中，无论是其结构还是功能都还没有定型，自主意识以及自我生存与发展的能力还相当薄弱。社会组织之间、社会组织与政府之间尚未形成有效的沟通渠道和交流机制，限制了它们对社会事务的参与和对政府决策的影响力。因而社会组织的声音也比较微弱。社会对其地位和作用的认知程度还比较低。 三是尽管改革开放以来我国有关社会组织的法律制度从无到有建立了起来，基本上形成了一套体系，而且这些法律法规也为包括社会组织的发展提供了必要的支撑，但是法律法规的滞后问题仍然严重制约着社会组织的发展。有利于社会组织发展的法律法规和政策尚未形成完善、系统的体系，如：培养社会组织的自主性，提高其资金管理和工作运行的透明度与信用度，国外社会组织的法律身份等法规体系都有待于进一步完善。 四是目前我国的社会组织，如工、青、妇；工商联、消协；学会、研究会；民办非企业单位这四类社会组织，它们的组织体制和经费来源都是不同的。在前面的社会组织行政化倾向强，国家财政拨款多；越往后面的行政化倾向弱，国家财政拨款少，甚至没有，它们受到的待遇是不一样的。虽然 1998 年民政部修订颁布了试图规范社会组织的新管理条例，但这一规范过程才刚刚开始，要充分贯彻还有相当的路程。 五是虽然从相对数来看，近年来中国自下而上的社会组织发展很快，但是从绝对量来看，自下而上社会组织的数量和规模还非常有限。根据《中国发展简报》和清华大学社会组织研究所等有关资料的估算，目前中国稍微有点知名度的民间自发公益类社会组织仅有300家左右，其中主要集中在环保、热线、扶贫和残障儿童教养领域。显然，这与双重管理体制的限制有很大关系。另外一个限制来源于缺乏信息沟通的渠道。很多自下而上的社会组织不清楚可以从哪里获得资源、如何获得。其结果是少数知名的社会组织拥有的资源过多，而一些真正需要资助的自下而上社会组织又因为信息渠道不畅通而无法获取资源；六是目前我国的社会组织正处于形成之中，具有某种过渡性、不稳定性和不平衡性。与西方国家的社会组织相比，还很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不明显。
四、完善我国社会组织与政府和谐关系的对策思考 1．从思想提高对发展社会组织的认识。从理论上讲，政府与社会组织之间是互补的关系。社会组织与政府的关系不是行政依赖关系，而是伙伴关系；不是隶属关系，而是协商关系、平等合作关系。社会组织作为政府的伙伴和助手，能起到政府起不到也不应该起的作用。政府的调控机制与社会的协同机制之间是可以互联的，政府的行政功能与社会的自治功能是可以互补的，政府的管理力量与社会的调节力量是可以互动的，彼此之间应该也可能形成社会管理和服务的合力。从实践来看，社会组织在全世界都蓬勃发展确实也起到了这些作用。它们无论是在发达国家还是在发展中国家，都大大促进了国家的社会生活、政治生活和政治变化。 2.进一步转变政府职能促进社会组织健康发展。在推进政府职能转变，加强政府宏观调控能力的同时，要地将一部分政府原本管不了和管不好的职能相应地转移给有关的社会组织。党的十六大以来，转变政府职能已经成为改革的共识。在政府职能转变的过程中，社会组织必然要将政府改革转移出来的部分职能承担起来，由此，社会组织的健康发展也就自然成为转变政府职能的重要条件。 3．切实推进政府机构改革，为实现国家“小政府、大社会”管理模式创造契机。由于体制方面的原因，我国的政府机构改革长期以来一直处于步履艰难的境地，政府机构改革进入了一个“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的循环怪圈，多次的机构改革总结出来的经验和经济体制改革的要求使政府认识到单方面的精简机构不能完全抑制住机构膨胀的冲动，只有发展社会组织，使之在社会管理中发挥应有的作用，才能真正建立起精简高效的政府机构，才能实现“小政府、大社会”的行政管理模式。 4．政府应在总结本国成绩，借鉴国外经验的基础上，建立一个比较完善的政策法规体系，逐步将我国的社会组织及越来越多的进入我国的国际社会组织纳入法制化、制度化、规范化的管理轨道，促进中国社会组织的健康发展。该政策法规体系将保护社会组织的自主权利和创新能力，并在机制上鼓励个人和企业对于社会组织的捐助。要设立标准和准则，确保社会组织运行的透明度，资金管理的安全、有效性，以及对捐助方和服务对象的信用度。并为我国与国际社会组织的交往明确法律上的依据。 5．从社会组织自身来看，除了需要完善自我管理、自我监督、自我发展等自律机制自律外，还要努力营造社会公益意识。当前，我国为数不少的社会组织还远未得到应有的社会认可，公众捐赠占社会组织资金总额的比例极低，人们进行社会服务活动的志愿精神缺失，全社会尚缺乏较强的社会公益意识。而解决“慈善不足”、“志愿失灵”的关键是积极营造公益意识。可喜的是，社会组织的社会合法性正在逐步充分，官办色彩正在逐步淡化，民间性和自治性正在逐步加强，因而其社会认可度也正在逐步拓展。从目前的情况看，许多自下而上建立的社会组织已经日益凭借社会合法性展开活动。由此看来，政府对社会组织的管制将逐渐宽松并实现规范化、法制化，政府与社会组织之间良性合作关系正在建立。尤为重要的是，社会力量不断强大，正在成为社会组织获取资源的最重要来源，从而使社会组织的社会合法性基础愈来愈牢固。 6．要制定和完善有关社会组织的法律和法规，实现对社会组织的依法规范和引导。要根据现阶段社会组织的实际情况，逐步制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系，用法律形式明确社会组织的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利、义务等，明确社会组织成立的必备条件、登记管理的机关及必经程序，尽快建立有关社会组织的组织管理、财务及收支管理、募捐与捐助、评价与监督等方面的法律法规，完善有关税收、人事、就业以及福利保障等方面的政策支撑体系，使社会组织及其运作法律化、制度化、规范化，使其日常活动真正有法可依、有章可循。 7．要改革完善社会组织的管理体制。要改变对社会组织进行防范、限制的思想观念，根据“政社分开”的原则，逐渐放松对社会组织的限制和约束，给民间组织更大的发展空间。逐步改变现有的双重管理体制，简化登记注册程序，降低民间组织取得合法地位的门槛。政府的角色应由“业务主管”逐步转变为对社会组织进行业务指导、关系协调和监督。要建立健全包括第三方监督和评估机制、奖惩考核机制、竞争激励机制等在内的社会组织运作机制，提高社会组织服务效率和服务质量，增强社会组织的独立性，提高社会影响力。 8．要完善社会组织的内部管理体制。主要是建立健全各项规章制度，使社会组织的各项活动有章可循；建立健全民主决策机构和制度，克服行政化、官僚化倾向；建立和完善财务会计制度，做到收支规范、账目清楚、公开透明，保证民间组织的廉洁性。通过社会组织的自身建设，形成自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制，增强社会组织自我组织、自我管理和自我发展能力，提高社会组织的社会公信度。 9．加大政府支持力度。西方的社会组织的独立性非常强，人们往往认为它们的资金来源相对独立于政府。然而据美国霍布金斯大学在 42 个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，非营利组织的平均收入来源结构为：服务收费占 49%，慈善所得占11%，政府资助要占到 40%，其中保健、教育和社会服务领域得到政府资助尤其显著，分别占到该领域总资金来源的 55%、47%和 45%。也就是说，尽管有些社会组织担心过多依赖政府资金潜藏着削弱其独立性的危险，但由于这些组织开展的活动多为公益活动，所提供的“产品”基本为公共物品，某种意义上说是替政府履行了一定的职责，因此政府的财政支持对它们的发展是理所当然和必不可少的。我国社会组织的健康发展和能力提高，也离不开政府在资金、人力资源等方面的支持和帮助。经费方面，政府要在政府采购、项目扶持等方面对社会组织进行支持，同时支持社会组织开展合法的服务和经营，提高其服务性、营业性收入，实现资金来源的多元化，尤其要建立政府购买服务机制；人力资源方面，政府应逐渐改革和完善有关人事管理、就业和社会保障制度，对社会组织从业人员进行支持，尤其要尽快建立社会工作者职业制度，从制度上解决社会组织人力资源缺乏的困境。另外，政府还应加强社会组织从业人员的培训和思想教育，提高从业人员的专业知识、服务技能和思想道德素质。 10．畅通社会组织与政府沟通的渠道。良好的政治沟通应是公众的利益通过制度化渠道获得表达，公众的利益要求得于输入政治系统，通过政治系统的整合，输出符合公众利益需求的制度、政策和政府行为。因此，政府与社会组织要共同努力，建立一种制度化的沟通渠道和交流机制，提高社会组织对政府决策的参与程度和有效影响力。当然，公众如何向政治系统表达自己的要求，如何利用政治系统输出法律、政策等制度化的要求，就需要一个民主法制教育的过程，来提高参政的水平和加速对政治体系的认同，同时也要求提高政治系统维持者、公众利益代表者的素质与能力。
（责任编辑：李丹）
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