加快推进国有林权改革，实现林区经济又好又快发展

徐旭

    一、产权改革是实现林区经济又好又快发展的突破口

       1. 中国农村改革的经验

国内学者（周其仁）把中国农村改革看作是围绕产权重建展开的制度变迁。中国的产权改革面对的问题是，在国家职能曾经被过滥利用的约束条件下如何重建产权秩序特别是转型期的产权秩序。中国农村改革在回答这个问题时创造了一些朴素的经验。

农村产权改革的胚胎在人民公社时期就已经形成，即生产队自主、家庭自留经济和社队企业。开始它们只能靠部分退出权保护自己，躲避国家政治运动。这些初期权力的生命力如此顽强，以至于可以影响国家控制农村经济的费用——收益结构，并在自然灾害和其他偶发因素的配合下，迫使国家的农村经济政策调整和退却。然后农民表示热烈拥护，承包了几乎全部公产，并用上缴的剩余形成私产。

多数产权创新首先在地方完全局部合法化，当制度创新显著见效于经济增长时，这些地方的创新权得到巩固，并进而改变中央政策的政治平衡和完成全局合法化。正是在这样一套构架下，一次性的短期交易发展成多次性的长期交易。正是在多方参与的交易中，人们交换信息、平衡利益、培育预期和校正合约行为。在不到10年的时间内，国家控制的集体产权模式，被承包制和私产混合的新产权结构取代。这是20世纪80年代农村经济增长和结构变化的主要制度基础。

中国农村改革最重要的经验是，改革同时兼顾新产权合约及其执行和保障系统之间的相互配合，避免产权创新孤军奋进。依托“家庭——村庄社区——地方政府”的联盟与国家之间政治和大量非正式的交易，改变了国家与社会的关系，为保护和执行经过初级界定的产权合约提供了条件。在此基础上，更为复杂的产权合约形式在大量生成。我们已经看到，在中国农村不但完成了社区公产承包制和农户私产制的重建，而且股份企业制、合作股份制以及其他多种多样的产权合约蓬勃发展。

      2. 国有林业产权必须突破

借用国家林业局局长贾治邦的话：“中国农业用１８亿亩耕地，解决了１３亿人的吃饭问题。而林业用４３亿亩林地，却没有解决１３亿人的用材问题，更没有解决社会对生态的需求问题，其根本原因，就是林业改革不到位，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力的发展。”

参照中国改革的理论与经验，针对国有国营的林业发展，已经形成了一个基本的共识：长期以来由于国有国营林业体制安排，林业产权虚置，经营与责任主体缺位，责权利严重不统一，直接导致了林区人“靠山吃山”、“资源依赖症”严重，毁林、盗伐等现象屡禁不止，陷入了越穷越砍、越砍越穷的恶性循环；另外也造成林业投入严重不足，社会办林业的渠道不畅通，使得林业越来越缺乏发展的内在动力和投资吸引力、向心力，林业经济也随之萎缩。基于这样的一个共识，很多人认为，伊春开展的这场林权制度改革，就是一场类似于改革开放初中国农村进行的分田到户的产权制度变迁，其意义丝毫不亚于当年的土地承包责任制。

许兆君也在林业价值分类经营理论的基础上，通过分析林业价值属性及其与林业产权制度的互动与协调关系后，得出“建立私有产权结构更有利于提高经济价值经营者的积极性和经济效益的实现水平”的结论。用诺斯和他的合作者在研究西方现代经济增长时的结论：有效的经济组织（产权）是经济增长的关键。

而伊春进行的这场国有林权改革，可以看作是中国经济改革的拓展和延续——有人戏称国有林区的林权改革，使计划经济的“最后一个堡垒”开裂。因为此时，中国的经济改革已经广泛地改变资源利用的产权形式和效率，但是实现国有林业资源有效利用的产权形式一直没能建立。集中表现为“三林问题”的日益严峻，已经迫使中央政策的调整，甚至松动。不过，这显得有点晚了，庆幸的是，我们还是在艰难中迈出了第一步。但我们为此付出了沉重的代价：伊春林区自上个世纪80年代中后期开始陷入了可采林木资源濒临枯竭、经济危困的境地。该市森林蓄积由开发初期的4.28亿立方米下降到2.1亿立方米，可采成过熟蓄积量由开发初期3.2亿立方米下降到610万立方米，分别下降了51%和98%。全市16个林业局中有12个林业局无林可采，其余4个处于严重过伐之中，林区大部分职工只能依靠每月约300元的工资维持生活。

    二、国有林权改革遇到的主要难题

国有林权改革已经于2006年迈出了坚实的一步，经过几年的努力并取得了初步的成效。但我们都知道，中国产权改革的道路绝不会一帆风顺，林权改革也不例外。

      1. 产权合法化的长期博弈能否实现

我们从中国农村产权改革的经验可知，“产权创新首先在地方完全局部合法化，并当制度创新显著见效于经济增长时，这些地方的创新权得到巩固，进而改变中央政策的政治平衡和完成全局合法化。从而使得一次性的短期交易发展成多次性的长期交易。在多方参与的交易中，人们交换信息、平衡利益、培育预期和校正合约行为。”

因此，能否做到在地方局部的合法化，进而实现全局的合法化，从为了“暂时解困”的一次性短期交易发展成多次的长期交易，最终形成有多方参与的市场交易——新的产权结构就成为林权改革能否取得成功的关键！然而，现实中有关林权证的落实、进一步扩大林地的承包范围（包括承包人和林地）、林地抵押贷款、林地的转让、林木的采伐等等问题都亟待通过产权的合法化得到解决。

其实，伊春市林管局早在1968年就尝试鼓励自费造林。1979年，他们再次鼓励个人承保造林。1983年桃山林业局的上呼兰经营所还开始施行林地管护承包和个人林下经营，但都因缺少政策依据，国家的经济补偿不到位，两年后也不了了之了。直到2003年中共中央国务院的一份文件，伊春重新开启了林权改革。

可见，国有林权改革同样面临中国产权改革进程中的两难：即中国产权的重新界定依靠的是政府的行政权力，而国家的行政权力又该如何界定和靠什么去约束？因为一旦离开有效约束，行政权力进入市场并广泛地搅进市场交易，那后果是非常可怕的。这就引伸出第二个难题。

      2. 靠法治约束权力任重而道远

中国改革的出发点，不是完美市场，而是完美的计划经济或叫超级过国家公司。所以改革的基调是从计划经济出发，走向更多利用市场价格机制。改革的难点在于：离开了完美市场和超级国家公司这两极，中间还有一个伸缩余地很大的体制选择空间。中国从计划经济走出来，靠的是重新界定权力。而权力的重新界定是一个过程，其中的一个关键至今并没有解决，就是国家行政权力的界定和约束。原来计划经济时政企合一、政经合一，改革下放权力，把行政权和经济权一起放下去了，于是就会面临被下放的权力如何去约束的问题？因为，行政权力一旦进入市场，腐败就成为制度性问题了。现实中的中央政府部门或地方政府，虽然看上去很像公司行为，但是里面有一个因素，即权力因素、合法强制力的因素，不是市场合约可以应对的。

所以，我们同意中国改革的最大挑战是，政企合一的超级国家公司，在放权以后，产权可以通过市场竞争去约束，但放出来的行政权力要靠法治才能加以有效约束——政治体制改革，而这是更困难的改革。

从现实来说，就是如何界定和约束政府在国有林权改革过程中的权力。尤其是地方行政权力进入市场，甚至更加广泛地搅进市场交易。这实际上，也是反对伊春林权改革那些人，最为担心的情况。那样的话，我们的改革将会失去目标和方向。因为它会失去像中国农村产权改革的广泛的社会支持基础，最终演变成一场权贵们侵吞国有资产的饕餮盛宴！这绝不是我们想看到的！

      3. 后续的产权制度改革能否跟上

重新界定产权，实现制度成本的显著下降，是中国改革开放30年取得重大成就的一条主线。学者（周其仁）认为，我国产权制度的变迁是分为四个层面展开的。第一个层面，是公有制可以通过承包合约再把行为的权利——包括责任和义务——重新界定到个人。第二个层面，是通过承包划出来的私人使用权，又进一步发生了转让。也就是从使用权演变为转让权。于是，中国产权改革的第二个层次就启动了市场经济，从使用权入手，进到转让权、定价权、喊价权和还价权，资源配置就再也不是计划调拨了。第三个层面，是重新承认了“生产资料”的私人所有权。承认劳动者拥有其劳动能力。承认“企业家才能”是一种生产性资源，个人可以合法拥有并利用，可以和其他经济要素结合起来创业，办民营企业。这一条对中国生产力的解放起到了巨大的作用。第四个层面，就是无论承包来的、转让来的、或者新建的私人产权，都可以在自愿互利的前提下放到一个市场合约里面来，形成“以私产为基础的公产”——及现代企业制度的兴起。可以看作是聚集新的生产力的制度安排。

国有林地承包制只是一个开始，它只是把行为的权利重新界定到个人，仅仅是局部的试点。第二步，从使用权扩展到转让权、定价权等市场交易权，以及创办企业更深层次的产权变迁远没有开始。而这其中，针对国有林业企业的现代企业制度的产权改革是极为紧迫的。因此，后续的产权改革能否跟上将是决定林区经济能否实现又好又快发展的关键。

最后，对现行林权改革的具体政策提两点建议：

第一，把林地承包扩大到全部原有（包括离退休）和现有林业职工。可以按照个人或家庭划分承包林地，并鼓励（以各种形式）自愿结合，以尽快构建出新的产权形式。。

第二，建议取消林地承包的所有费用。效仿当前的农村，不但不收任何租金，国家反倒应该给予相应的补贴。我们林区的职工为国家的经济建设做出了那么多年的巨大贡献，这点补偿是应该的。而且更重要的，林业生产具有周期长、见效慢、风险大等特点，无论是从林业产业发展，还是从生态安全角度考虑，都应当免掉林地承包费用。等待市场发展起来后，政府税收自然会好转。

借用国家林业局局长贾治邦的话：“中国农业用１８亿亩耕地，解决了１３亿人的吃饭问题。而林业用４３亿亩林地，却没有解决１３亿人的用材问题，更没有解决社会对生态的需求问题，其根本原因，就是林业改革不到位，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力的发展。”

参照中国改革的理论与经验，针对国有国营的林业发展，已经形成了一个基本的共识：长期以来由于国有国营林业体制安排，林业产权虚置，经营与责任主体缺位，责权利严重不统一，直接导致了林区人“靠山吃山”、“资源依赖症”严重，毁林、盗伐等现象屡禁不止，陷入了越穷越砍、越砍越穷的恶性循环；另外也造成林业投入严重不足，社会办林业的渠道不畅通，使得林业越来越缺乏发展的内在动力和投资吸引力、向心力，林业经济也随之萎缩。

基于这样的一个共识，很多人认为，伊春开展的这场林权制度改革，就是一场类似于改革开放初中国农村进行的分田到户的产权制度变迁，其意义丝毫不亚于当年的土地承包责任制。

许兆君也在林业价值分类经营理论的基础上，通过分析林业价值属性及其与林业产权制度的互动与协调关系后，得出“建立私有产权结构更有利于提高经济价值经营者的积极性和经济效益的实现水平”的结论。用诺斯和他的合作者在研究西方现代经济增长时的结论：有效的经济组织（产权）是经济增长的关键。

而伊春进行的这场国有林权改革，可以看作是中国经济改革的拓展和延续——有人戏称国有林区的林权改革，使计划经济的“最后一个堡垒”开裂。因为此时，中国的经济改革已经广泛地改变资源利用的产权形式和效率，但是实现国有林业资源有效利用的产权形式一直没能建立。集中表现为“三林问题”的日益严峻，已经迫使中央政策的调整，甚至松动。不过，这显得有点晚了，庆幸的是，我们还是在艰难中迈出了第一步。但我们为此付出了沉重的代价：伊春林区自上个世纪80年代中后期开始陷入了可采林木资源濒临枯竭、经济危困的境地。该市森林蓄积由开发初期的4.28亿立方米下降到2.1亿立方米，可采成过熟蓄积量由开发初期3.2亿立方米下降到610万立方米，分别下降了51%和98%。全市16个林业局中有12个林业局无林可采，其余4个处于严重过伐之中，林区大部分职工只能依靠每月约300元的工资维持生活。

    二、国有林权改革遇到的主要难题

国有林权改革已经于2006年迈出了坚实的一步，经过几年的努力并取得了初步的成效。但我们都知道，中国产权改革的道路绝不会一帆风顺，林权改革也不例外。

       1. 产权合法化的长期博弈能否实现

我们从中国农村产权改革的经验可知，“产权创新首先在地方完全局部合法化，并当制度创新显著见效于经济增长时，这些地方的创新权得到巩固，进而改变中央政策的政治平衡和完成全局合法化。从而使得一次性的短期交易发展成多次性的长期交易。在多方参与的交易中，人们交换信息、平衡利益、培育预期和校正合约行为。”

因此，能否做到在地方局部的合法化，进而实现全局的合法化，从为了“暂时解困”的一次性短期交易发展成多次的长期交易，最终形成有多方参与的市场交易——新的产权结构就成为林权改革能否取得成功的关键！然而，现实中有关林权证的落实、进一步扩大林地的承包范围（包括承包人和林地）、林地抵押贷款、林地的转让、林木的采伐等等问题都亟待通过产权的合法化得到解决。

其实，伊春市林管局早在1968年就尝试鼓励自费造林。1979年，他们再次鼓励个人承保造林。1983年桃山林业局的上呼兰经营所还开始施行林地管护承包和个人林下经营，但都因缺少政策依据，国家的经济补偿不到位，两年后也不了了之了。直到2003年中共中央国务院的一份文件，伊春重新开启了林权改革。

可见，国有林权改革同样面临中国产权改革进程中的两难：即中国产权的重新界定依靠的是政府的行政权力，而国家的行政权力又该如何界定和靠什么去约束？因为一旦离开有效约束，行政权力进入市场并广泛地搅进市场交易，那后果是非常可怕的。这就引伸出第二个难题。

      2. 靠法治约束权力任重而道远

中国改革的出发点，不是完美市场，而是完美的计划经济或叫超级过国家公司。所以改革的基调是从计划经济出发，走向更多利用市场价格机制。改革的难点在于：离开了完美市场和超级国家公司这两极，中间还有一个伸缩余地很大的体制选择空间。中国从计划经济走出来，靠的是重新界定权力。而权力的重新界定是一个过程，其中的一个关键至今并没有解决，就是国家行政权力的界定和约束。原来计划经济时政企合一、政经合一，改革下放权力，把行政权和经济权一起放下去了，于是就会面临被下放的权力如何去约束的问题？因为，行政权力一旦进入市场，腐败就成为制度性问题了。现实中的中央政府部门或地方政府，虽然看上去很像公司行为，但是里面有一个因素，即权力因素、合法强制力的因素，不是市场合约可以应对的。

所以，我们同意中国改革的最大挑战是，政企合一的超级国家公司，在放权以后，产权可以通过市场竞争去约束，但放出来的行政权力要靠法治才能加以有效约束——政治体制改革，而这是更困难的改革。

从现实来说，就是如何界定和约束政府在国有林权改革过程中的权力。尤其是地方行政权力进入市场，甚至更加广泛地搅进市场交易。这实际上，也是反对伊春林权改革那些人，最为担心的情况。那样的话，我们的改革将会失去目标和方向。因为它会失去像中国农村产权改革的广泛的社会支持基础，最终演变成一场权贵们侵吞国有资产的饕餮盛宴！这绝不是我们想看到的！

      3. 后续的产权制度改革能否跟上

重新界定产权，实现制度成本的显著下降，是中国改革开放30年取得重大成就的一条主线。学者（周其仁）认为，我国产权制度的变迁是分为四个层面展开的。第一个层面，是公有制可以通过承包合约再把行为的权利——包括责任和义务——重新界定到个人。第二个层面，是通过承包划出来的私人使用权，又进一步发生了转让。也就是从使用权演变为转让权。于是，中国产权改革的第二个层次就启动了市场经济，从使用权入手，进到转让权、定价权、喊价权和还价权，资源配置就再也不是计划调拨了。第三个层面，是重新承认了“生产资料”的私人所有权。承认劳动者拥有其劳动能力。承认“企业家才能”是一种生产性资源，个人可以合法拥有并利用，可以和其他经济要素结合起来创业，办民营企业。这一条对中国生产力的解放起到了巨大的作用。第四个层面，就是无论承包来的、转让来的、或者新建的私人产权，都可以在自愿互利的前提下放到一个市场合约里面来，形成“以私产为基础的公产”——及现代企业制度的兴起。可以看作是聚集新的生产力的制度安排。

国有林地承包制只是一个开始，它只是把行为的权利重新界定到个人，仅仅是局部的试点。第二步，从使用权扩展到转让权、定价权等市场交易权，以及创办企业更深层次的产权变迁远没有开始。而这其中，针对国有林业企业的现代企业制度的产权改革是极为紧迫的。因此，后续的产权改革能否跟上将是决定林区经济能否实现又好又快发展的关键。

最后，对现行林权改革的具体政策提两点建议：

第一，把林地承包扩大到全部原有（包括离退休）和现有林业职工。可以按照个人或家庭划分承包林地，并鼓励（以各种形式）自愿结合，以尽快构建出新的产权形式。。

第二，建议取消林地承包的所有费用。效仿当前的农村，不但不收任何租金，国家反倒应该给予相应的补贴。我们林区的职工为国家的经济建设做出了那么多年的巨大贡献，这点补偿是应该的。而且更重要的，林业生产具有周期长、见效慢、风险大等特点，无论是从林业产业发展，还是从生态安全角度考虑，都应当免掉林地承包费用。等待市场发展起来后，政府税收自然会好转。