我国的改革开放事业已经整整经历了30个年头。在这一进程中涉及到了众多利益关系的调整，其中城乡利益关系的调整当属最为引人注目的调整之一。今天，我们站在新的历史起点上，以科学发展观为指导，重塑新型的城乡利益关系，这对于进一步推动农业与农村发展，保证全体人民共享改革发展的成果，构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会都具有极为重要的意义。 

    一、城乡利益关系的演进特征 

    改革开放30年中，我国城乡利益关系发生了一系列的演进，这些演进不仅直接促进了农业与农村的发展，而且对整个国民经济的发展与社会进步都产生了极为深刻的影响，这既是改革开放带来的成果，又是我们今后调整和重塑城乡利益关系的基础。其演进特征主要可以概括为： 

    （一）农业贡献已由片面强调经济贡献演进为重视多功能贡献 

    我国农业与农村30年的改革发展实践，已经使得农业的贡献不再仅仅局限于人们常常提及的经济贡献，实际上农业的贡献已经体现到了经济、社会、生态、文化、政治等各个领域之中。这种由农业的经济贡献演进为多功能贡献的特征，客观上更加要求我们重塑新型的城乡关系。否则，意味着对农民、农业和农村的不公平和不公正。在改革开放前，我们片面强调的是依靠农业贡献为国家工业化积累资金。有研究表明，1950年～1979年间国家通过工农产品剪刀差和农业税从农业提取了近6100亿元的资金，如果减去财政支农资金，国家从农业提取的农业剩余净额达到4500亿元，等于每年农业为工业提供资本积累155亿元。改革开放后，这种状况又持续了20多年。但改革开放后我们对农业的认识发生了深刻的变化，党和国家出台的一系列农业和农村政策，使得农业的多功能作用和贡献显著地表现出来。就经济贡献而言，我国的粮食总量已达到1万亿斤，其他主要农产品产量也居于世界前列，基本上满足和保证了13亿人口的食物安全问题。此外，农业税、工农产品剪刀差、农地征用、农民工的低工资等，为国民经济的发展做出了巨大的资本贡献。就社会贡献而言，我国的农业具有调节农民就业的蓄水池功能和农民生活的自我保障功能。改革开放以来，我国农民大量的由农村流向城市，但并没有因农民在城里就业难或短期性就业而在城里集聚起大量无业可就的农民，并在城市出现明显的贫民窟，因而保持了社会稳定，这应该得益于我们的农地制度。特别是在我国农村社会保障体系不健全不完善的情况下，农民主要是依赖于承包的农村土地使用经营权利维持着自我保障，农业实际上是承担了很多本应由公共财政承担的社保成本。就环保贡献而言，农业领域为了治理水土流失、盐碱退化土地、风沙干旱等进行了各种增加绿色植被的工程建设，并且大力发展生态农业和绿色食品产业，它所带来的效益已惠及到整个社会。近年国际社会倡导的碳汇贸易又为农业参与碳减排的国际合作提供了重要契机。就文化贡献而言，伴随着改革开放与农村发展，特别是随着农村旅游业的兴起和迅速发展，使得大量本来就根植于农业田间沃壤的民族优秀传统文化得以传承和弘扬，到目前国家公布的两批国家级非物质文化遗产，其绝大部分就是与农业和农村密切相关的。农业的这种文化贡献，为整个社会的传统优秀文化传承起到了重要的支撑作用。就政治功能的贡献而言，我国农村在整个经济体制改革中的制度创新与供给上走在了最前面，土地承包制对整个改革的制度性影响和示范作用是不可低估的，直到今天它们仍在发挥着应有的作用。在新农村建设中涌现出的先进典型的创业精神，其感召力和教化功能已经渗透到各行各业，这也是农业贡献浓墨重彩的一笔。正是基于农业的这种多功能的贡献，我们就愈加感到重塑新型城乡关系的必要。 

    （二）农民权益维护已由侧重减负演进为补贴免税和关注民生 

    改革开放以后实行了市场取向的改革，国家逐步放开了农产品价格，因而国家通过农产品价格政策转移农业剩余的经济条件弱化，就此而言农民负担是减轻了。但从上个世纪80年代中后期始，农民负担公开化，除了正常的农业税、农林特产税和“三提五统”外，各种乱集资、乱摊派、乱罚款则是屡禁难止。如果就农民与城镇居民相比较而言的话，不仅“三乱”加重了农民负担，就是农民承担的正常税费对农民也意味着不科学不公平。在这种情况下，为了维护农民的权益，从上个世纪80年代中后期直到2004年，从中央到地方的各级党委和政府下发了不计其数的减轻农民负担的文件，但仍面临着重重矛盾。到2004年，时隔18年之后中央又连续出台了5个一号文件，尤其是2006年中央明确取消了除烟草税以外的一切农业税费，结束了中国农民长达2600年交纳“皇粮国税”的历史，并对农民实施种粮、良种、农机补贴，并且加大了对农业的投入。这标志着我国已开始实施对农业全面系统的支持保护政策，同时也标志着我国支农政策出现了历史性的进步。就农村民生而言,国家从1986年起就开始探索农村社会保障制度的改革。党的十六大报告指出：“发展城乡社会救济和社会福利事业，有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”2006年中央一号文件指出：“到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度”，“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”，“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度。”党的十七大又进一步强调了这些问题。与此同时，我国已基本实现了真正意义上的农村义务教育阶段的义务教育。这种演进也意味农民同城里人一样，也开始享受到改革发展的成果，标志着公共财政及公共资源在重塑新型城乡关系方面的作用已开始显现。  

   （三）城乡工业已由同构化演进为在竞争中的分工与合作 

    在改革开放的进程中，乡镇企业的崛起曾好评如潮，但作为一种“草根产业”，在没有现成经验可以借鉴的情况下，其发展趋向受到城市产业的强烈示范性影响也是必然的。加之当时国内各种工业品尚没有摆脱供给短缺的窘境，因此乡镇企业模仿城镇工业生产其同类产品并没有马上形成与城镇同类工业的竞争，而是填补了其产品供给不足产生的市场空缺，因此城乡非农产业的同构化一开始并没有产生更多的问题。但当乡镇企业在不断扩大自己规模的同时，城市中的工业企业（包括“三资企业”）更加迅速地发力。在这种情况下，城乡工业结构的同构化导致了同类产品在市场上的激烈竞争，这虽然被人们普遍认为是城乡工业结构同构化产生的一个不良结果，但是在中国农村发展市场经济，这恐怕也是一个难以跨越的阶段。经过30多年的演进与发展，农村工业与城市工业在竞争中逐渐形成了分工与合作，这在我国沿海发达地区的趋向最为明显，农村乡镇工业中的一些企业已经成为强势的大型企业，有的地方则形成了极具影响力的专业化产业集群，一些城市中的企业在生产要素价格上涨的情况下也开始向附近农村甚至更纵深的农村腹地转移。坦率地讲，今天城乡工业的异同已经逐渐失去了过去那种明显的界限。尽管我国各地经济发展不平衡，但发达地区今天的城乡工业融合的态势肯定也将成为其他地区未来的走向。这种城乡间以工业部门为代表的产业融合实际上是城乡利益格局调整和重塑的重要经济基础，这已为东部地区的实践所印证。 

   （四）城乡关系中的制度安排已由“分而治之”演进为统筹城乡发展 

    建国后为了迅速建立起完整的国民经济和工业体系，我们形成了一整套的城乡分治制度措施，由此也导致了我们长期处于一种二元的经济社会结构当中。尽管这套做法在特定的历史条件下有其必要性，但其导致城乡间制度安排与发展脱节的弊端也十分明显。有些制度安排如户藉制度直到今天还没有在全国范围内取消，但它本身的消极作用已明显在弱化，其退出历史舞台只是个时间和时机问题。正是在淘汰不合适宜的旧体制和机制的过程中，城乡关系中的制度安排发生了变化，在此我们只是举出几个有代表性的变化来说明统筹城乡发展的进程。首先是城乡统一劳动力市场的逐渐形成，为农村转移富余劳动力和增加农民收入增加了机会，也为大中城市和发达地区的经济发展降低了成本。二是我们取消了农产品的统购统销，形成了城乡统一的农产品购销市场，这不仅撤掉了工农产品“剪刀差”赖以存在的基础，同时也更有助于农民面向市场组织生产，维护农民的利益。三是国家对农业的直接支持力度在不断增大，在一定程度上弥补了农用生产资料价格上涨导致的成本增加进而形成的比较效益下降问题。近几年国家对农业的财政补贴支持更是达到了一个高潮，极大地调动了农民的积极性。四是基于公共产品广覆盖均等化的原则，农村开始享受到了公共财政的阳光，农业开始得到了公共产品的雨露，农民开始享受到了改革发展的成果。这一切都表明，“以工补农”、“以城带乡”不再是一种文字宣言，而是进入了一个实质性的行动阶段，也集中体现了党和国家统筹城乡发展的价值取向。如果说别的方面的演进是塑造新型城乡关系的基石，那么这一制度安排的演进将是新型城乡关系沿着良性路径向前发展的最重要的体制和机制保证。我们愈是从长远的可持续的角度看待这一演进，就愈会觉得这是改革开放的长青之树结出的最为丰硕之果。 

    二、现阶段城乡利益关系的矛盾与焦点 

    改革开放30年来，我们在城乡关系的调整上取得了明显的绩效，但我们也应客观地看到在这方面我们还面临很多矛盾和问题。这些矛盾和问题既有历史遗留的产物，又有在新的条件下产生的挑战。客观地认识和对待这些矛盾和问题，才有可能使我们重塑新型城乡关系的举措更具针对性，更具实际价值。这些矛盾和问题归纳起来主要有： 

    （一）城乡经济关系中农业利益仍在流失 

    改革开放后由于我们逐渐放开了农产品价格，并实施市场经济，因而通过工农产品不等价交换的价格政策转移农业剩余的经济条件已经逐渐消失。那么我们今天仍然认为在城乡经济关系中农业的利益还在流失，其原因就在于要素价格政策存在着问题和农业比较效益低下所致。概括起来有这样几个方面：一是土地征用补偿价格过低导致了农民利益流失。由于我国工业化、城镇化进程的加快，其对土地的需求极其旺盛。但由于现行法定征地补偿价格过低，导致很多被征地农民成为了“种地无田、创业无钱、就业无岗、社保无份”的“四无”农民，有人估计现阶段我国失地农民高达四、五千万人。尤其是在土地一级市场被地方政府所垄断的情况下，一些地方政府在经济利益和政绩的双重驱动下，更是变着招数强行违法侵占农民土地，由此导致了农民巨额的土地利益流失。二是农民工的工资价格过低导致了农民利益流失。有人认为这主要是由于我国农村剩余劳动力众多而导致的劳动力供大于求所造成的，这当然是一个重要成因。但我们认为，这不能成为在此问题上出现政府失灵的理由。因为即便在搞市场经济的发达国家甚至很多发展中国家，也都有政府制定的劳动力工资价格底线（即最低工资标准）。近年虽然我们各地也出台了一些最低工资标准，但在事实上并没有得到有效的实行。因此农民工的工资多年停滞，农民工的相关权益还缺少必要的保障。三是农业与农村发展缺乏应有的金融保障，且农村资金外流严重。近些年农业银行对农业贷款和乡镇企业贷款的绝对额虽有扩大，但在其整个放贷总额中的比重却在下降，农村信用社虽已成为农村金融支持的主要力量，但由于实力不强只能是“小马拉大车”，难以满足农业与农村发展的需求。另外由于受到比较利益的驱动，农村资金外流严重，即便是农民工的工资收入，经过邮政储蓄又有很大一部分流向城市；而且农村信用社的存款使用也有很明显的非农化倾向。因此从总体上看，由于要素价格及比较利益的原因，城乡经济关系中的农民利益流失尚没得到有效遏制。 

    （二）城乡社会关系中农民身份仍然低下 

    改革开放以来，农民的大规模移动，虽然为招商引资和工业化降低了成本，大量农民工虽然承担起了城市大量的脏险苦累工种，亿万农民虽然依赖于自己拥有使用权的土地承担起了本应由公共财政支付的部分社会保障成本，但这一切都尚没有使农民的身份得到根本改变。实施了半个多世纪的城乡分治的户藉制度，至今仍然没有取消。这种人为确定身份的户藉制度，尽管在一定的历史阶段有其存在的客观理由，但在今天它所暴露的弊端也十分明显：一是导致了对农民身份的歧视，农民在很长的一个时期内无法享有与城镇居民同等的权利。过去主要表现为在招工就业等方面的差别，现在则主要表现在社会保障等公共产品享有上的差别。这实际上是社会上忽视农业与农村、轻视农民甚至歧视农民的一个重要根源。二是导致了对农民的无知与偏见，在转移农民的同时又会经常出现自觉不自学地对农民的防范。如有些人甚至地方政府在对待农村剩余劳动力到城市寻求就业的问题上，往往首先担心的是农民工会不会和城市失业人员产生竞争，农民工会不会导致犯罪率的增加等等。尽管目前这种无知与偏见在公众舆论的压力下已很少见诸媒体，但不能说其就彻底失去了市场。三是进城的农民工囿于户藉身份的限制，仍然无法享受到与城市户藉工人在子女入托入学、工伤保险、养老保障等方面的同等待遇，进城农民仍然会经常碰到由于身份问题而产生的种种尴尬和不便。由此可见，在城乡社会关系中，尽早取消约束农民身份的户藉制度以及依此设计的其他政策，对改变农民的身份地位绝不仅仅具有象征意义，而且对于恢复农民的权利与尊严，对于调动亿万农民的积极性，对于构建社会主义和谐社会，都具有极为重要的促进作用。 

   （三）城乡环境关系中农村地位仍然被动 

    30年来，为了改善自己的生产和生活条件，同时也作为农业生产的重要组成部分，在农业与农村领域进行了大量的增加绿色植被的生态工程建设，这不仅使农业与农村受益，而且也惠及于整个社会。但从城乡环境关系的角度分析，农业自身环境建设的正外部性并没能扭转农业在城乡环境相互影响中的被动地位，这也导致了农业出现的相当一部分环境问题依靠农村自身的力量已无法解决。其主要问题为：一是由于农民谈判力量的缺乏和“公地悲剧”的存在，城市企业污染排放治理本应由企业自身承担的成本已愈来愈多地转变成社会成本或者说是农业成本。企业如此作为的底气首先来自于农民地位弱势和缺少谈判的力量，其次是“公地悲剧”的存在。如一些河流沿岸的企业之所以无所顾忌地向河中排污，就是因为河流是产权虚置的“公地”，而河流污染对农业生产和农民生活产生的二次污染，企业很少承担什么责任。正因如此，我们出现了淮河污染、太湖污染、滇池污染以及众多类似的污染。在这种情况下，农民环境权益的诉求往往得不到企业和一些地方政府的回应。二是在经济利益和政绩追求的双重驱动下，一些地方降低了开工建设企业环评的门槛，甚至不少地方的企业（也包括一些大型企业）根本就没有进行环评。这为后来的农业环境污染埋下了隐患。一些地方对环保未达标“带病”运作的企业，为了地方的财源，往往采取姑息纵容的态度。由于近些年立项的企业多为征用农地建设，因而这些企业大多地处城乡结合部或是农村地域，所以对农业与农村的污染也更直接。三是在城乡居民的环境关怀上，还缺乏对农民、农业和农村环境利益应有的尊重。我们看到，每当我们遇到较大的生态环境问题时，社会上或是政府更多地是考虑城市居民的利益，而农民、农业和农村去如何应对，似乎很少有人关注和提及。这种对“三农”生态环境利益的漠视，使得城乡环境关系中农民的弱势被动地位已凸显在人们面前。 

   （四）城乡文化关系中农村关注仍然缺乏 

    改革开放后尤其是近些年来，农业在传承弘扬中华民族优秀传统文化上正在发挥着愈来愈重要的作用。尤其是申报世界自然、文化遗产和保护国家非物质文化遗产，为农业发挥这一作用提供了更加广阔的空间。但在城乡文化关系中，尚没有形成一个协调发展的格局，其问题主要表现在：一是民族传统文化的传承在很多地方缺少有力的支持，似乎传统文化传承已成为了农民的“专利”。农民传承传统文化作为一种对社会的贡献，理应得到政府和社会各界的理解和支持，但现实是传统文化的传承更多地是落在了缺少有效支持的农村民间“草根艺人”身上，这使得传统文化传承（也包括那些列入了国家级非物质文化遗产名录的传统文化）面临重重困难。二是城乡文化硬件工程建设存在着极大的反差。很多人也包括不少地方政府把那些具有符号意味的文化硬件项目当作体现现代文明的标志性工程加以建设，如大型文化广场、主题公园、豪华影剧院等等。当然这对城市居民而言确实是一件件好事。但我们反观农村，很多地方连基本的文化活动场所（如图书馆、文化站等）都无力建设，城乡文化建设形成了巨大的反差，这也反映出城乡居民在文化资源的享有上存在着严重的不平等。三是城市对农村的文化支援更多的体现为是一种短期的例行活动，缺少长效机制的支撑。如新农村建设中城市部门对农村的文化对口帮扶，每年例行的“文化三下乡”活动等，均是典型的印证。虽然这种短期的例行活动也是必要的，但它不能解决农村文化建设严重滞后的问题。可以这样说，城乡文化关系的调整与重塑，在某种程度上可能要难于其他方面。 

   （五）城乡制度供给中城市偏向仍然突出 

    我们无论是回顾历史还是审视现实，我们都不能不承认中国的改革与制度创新是发端于农村，这也是农业的一个重大政治贡献。但当农村改革的最初阶段即土地承包制确立以后，改革及制度创新的重心开始转向城市。从那以后，伴随着改革重心的转移其制度创新的重心也移向城市。此后，制度供给的重点也随之发生了改变，直到今天也是如此。由此导致城市的制度供给较为充足，而农村的制度供给则出现缺失，城乡的制度供给是明显的城市偏向。这方面的表现极为繁多，我们在此只是概括地提出以下几个方面的问题：一是面向城乡的制度供给其着眼点首先是考虑到城市。正如前面的分析，举凡我们在处理城乡的经济、社会、文化和生态环境各种关系时，往往首先想到的是城市的利益，工业的利益，而对农民、农业和农村利益的考虑，则往往是处于一种从属地位。二是面向“三农”的制度供给存在很多缺失。我们不否认现在正在努力改善这种状况，但毕竟在农民转移就业、农地征用、农民社保、农村金融、农业补贴与投入等诸多领域存在的制度供给不完善和缺失问题，已经影响到了农业与农村的发展。三是面向“三农”的制度供给往往在操作层面上存在着粗糙的问题。这种制度操作的粗糙，往往导致好事没办好的结果，甚至导致农民群众对地方政府和基层干部的不信任，结果往往也使得本属良好的制度安排其效果大打折扣。这也可以说是很多地方政府和基层干部在处理城乡关系问题时存在的通病。这一通病能否得到克服，直接关系到党和国家调整城乡关系上制度安排的公信力和执行力，我们对此不能疏忽！ 

    三、城乡利益关系的调整与重塑 

    对现实城乡利益关系中影响农民、农业和农村的方面积极加以调整，在此基础上重塑新型城乡关系，关键是要坚持以科学发展观为指导和坚持城乡统筹的方针，关注农民民生，探索促进城乡统筹发展的途径，让农民享受到改革与发展带来的成果，以推动农业与农村和整个社会的发展与进步。 

   （一）要统筹完善农业补贴和农业投入政策 

    我们已经取消了中国农民长达2600年交纳“皇粮国税”的历史，并开始实施对农业的各种补贴和农业投入支持措施。但我们也必须看到，由于农业比较效益较低，加上需要维系国家食物安全，因而农业具有准公共物品的属性，存在着部分“市场失灵”。针对于此，我们必须进一步完善已有的农业补贴和各项农业投入政策。一是要继续增加农业补贴的力度。在目前的种粮直补、良种补贴和农机补贴的基础上，扩大补贴的品种和补贴额度。针对现行的各种补贴效果往往被农用生产资料价格上涨的因素所抵消的问题，应该在分析和预期的基础上，尽可能使农业补贴的增幅不低于农资涨价的增幅，摆脱农业补贴事实上成为农资成本补贴的境地，使其能够成为农民政策性收入的一个重要渠道。二是要继续加强对农业的金融支持。每年各地的农业与农村发展项目，都存在着一定的资金缺口，目前这种状况仍然比较严重。针对于此，在农村金融体制改革的过程中，要明确农业银行承担的具体责任，同时明确农村信用社和邮政储蓄存款使用应主要应用于“三农”领域。在试点的基础上稳步推进新型农村金融组织的发育与成长，使农业与农村发展能有一个稳定有力的金融支持渠道。三是国家应进一步加大对地方中小型农业基础设施建设的支持力度。为了巩固农业的基础地位，建议国家应将农田中小型水利工程建设作为今后支农的投入重点加以突出出来。尤其是在我国大多数农业主产地区地方财政比较困难的情况下，国家的支持不仅具有直接的帮扶作用，而且还具有引导作用，这对于处于分散小规模经营的大多数农户来讲具有十分重要的意义。我们对农业补贴和农业投入的认识，不能仅仅停留在是对一个产业的支持上，同时也应看到这也是对全体国民的食物安全保障提供的源头性基础性支持，这也应成为改善城乡经济关系的最基本的内容。四是建议国家研究减免部分农村债务的可能与可行性，以利于农民卸下债务包袱，进而调动农民的积极性，促进生产发展。这实际上也是对农民的牺牲和贡献的一种回报和补偿！ 

   （二）统筹建设城乡共享的公共财政供给制度 

    遏制和缩小现阶段的城乡差距，无论是缩小收入差距，还是缩小在享有公共物品上的差距，都离不开公共财政供给制度的支撑。首先是要进一步完善农业补贴和农业投入支持制度。这主要是因为农业是具有准公共产品属性的产业，由于其比较效益较低和具有维护国家粮食安全的责任，而这恰恰是市场失灵或是部分失灵的部分，因此对农业加强补贴支持和其他投入支持，既是对“三农”的支持，也是为了全体人民的利益。这里需要指出的是，对于维护国家粮食安全负有重任的粮食主产地区应给予重点支持。二是要进一步加强和完善对农民民生需要的公共产品的投入覆盖面和投入数量，尤其是在教育上要切实保证义务教育阶段农村每个适龄青少年都能与城里青少年拥有大致相同的受教育机会，这是保证城乡居民的机会起点公平的重要条件。国家和地方要进一步在农村新型合作医疗、养老保险、最低生活保障方面增加财政支持的力度，使广大农民群众能够实实在在享受到改革和发展的成果。三是要促进涉农公共财政供给制度的法制化，将各种在农业与农村发展实践中被证明是较为成熟的涉农公共财政政策转化为法律法规，减少其随机性，增强其长效性，使其相关的制度供给能够连续稳定地发挥作用。 

    （三）统筹建设城乡关联的产业衔接机制 

    建设城乡关联的产业衔接机制，是形成以城带乡格局的重要举措。一是要将农业产业化经营从单纯的产品原料衔接层面向体制衔接层面转变，即改变农民仅仅是为龙头企业提供原料的这样一种局面，而是在有条件的地方鼓励和支持龙头企业与农民通过股份制合作，扭转“订单农业”的不稳定性，将龙头企业与农民的利益紧密结合在一起，切实使龙头企业和农民的利益共享、风险共担落在实处，也切实让农民品尝到农村工业化为其带来的成果。二是鼓励和支持城市企业在保护环境的前提下，向农村分包扩散项目、技术。从农村的角度看，有利于提高农村乡镇工业的技术水平，尤其是那些整体搬迁的项目，更是有助于带动农村劳动力的转移就业和地方经济发展；从城市的角度看，可以避免由于原材料、能源、土地和劳动力成本增加导致企业难以扩大再生产和效益下降的困扰，同时通过城市工业向农村的这种梯度转移，也可以为城市产业结构的调整和升级提供相应的空间。建议国家对由城市向农村分包、扩散的企业实行优惠的金融支持、土地供给和税收政策，切实促进以城带乡进而实现城乡共同繁荣。三是鼓励和支持农村乡镇企业大力发展那些在城市不具备条件发展的或大中企业不屑于发展的产品及产业集群。我国发达地区城乡一体化进程很快，城乡融合明显，其中一个很重要的原因就是利用这一因素大力发展由大量中小企业（包括了众多前店后厂的小企业）构成的专业化分工与合作的产业集群。这种集群克服了单一小企业小而全而难以提高技术水平、降低成本和扩大生产能力的限制，同时又避免了与大中企业争夺市场可能面临的风险，因而获得了较强的生命力。我们认为，只有统筹建设城乡关联的产业衔接机制，才能为城乡协调发展奠定坚实的经济基础。 

    （四）统筹建设城乡互动的多功能农业 

    农业的多功能贡献对全社会的经济、社会、文化、生态和政治建设等五大领域都产生了积极的影响，在实际工作上也有力地支持了五大建设。因此，整个社会的经济、社会、文化、生态和政治建设的各个领域也有责任有义务支持农业领域的多功能农业建设，这也是促进城乡融合和城乡协调发展的重要途径。为此，我们认为一是要切实提高对发展多功能农业对促进城乡融合和协调发展具有的地位和作用的认识，拓展发展农业的视野，我们不仅要充分利用农业发展所依赖的经济资源和自然资源，也要充分发掘发展农业可以利用的文化资源、生态资源乃至制度资源，促进农业朝着现代化、多样化和精致化、高级化方面发展，提高农业的影响力和竞争力。二是要切实开展农业多功能区划、规划工作的展开，使多功能农业的发展有所遵循，使多功能农业的发展与我国的主体功能区规划与建设有机地协调起来，以充分发挥我国各地不同的要素禀赋优势，形成各具特色的农业产业，有条件的地区则可以围绕多功能农业的发展形成不同功能的农业产业集群。三是要争取在我国实现具体明确的多功能农业发展政策与立法。很多发达国家如日本、韩国在农业法中都十分重视强调发展多功能农业问题，我们在这方面也应有所作为。但总的看，我们在这方面还有很大差距。如2007年中央一号文件用了很大的篇幅论述发展多功能农业问题，但似乎并没有引起人们的关注。因此，我们在发展多功能农业方面还需要更为直接具体的政策和法律。建议国家在总结我国多功能农业发展实践的基础上，并借鉴已有的国际经验，尽早制定专门用于指导多功能农业发展的政策，并进行相关的立法准备。通过这种制度建设，还可以引导社会各界支持发展多功能农业，并且使我国在这方面不致落后于国际社会发展多功能农业的潮流。 

    （五）统筹构建城乡包容的发展体制与机制 

    经过改革开放30年的发展与进步，整个社会对化解城乡二元的经济社会体制已经有着高度的认同。我们应该充分利用这种认同，努力摒弃那些已经不合时宜的政策障碍，构建起更加开放的城乡相互理解相互包容相互促进的体制和机制。这里面涉及的内容繁多，我们认为有几个重要方面必须加以把握。一是要选择恰当时机取消导致城乡隔阂50多年的户藉制度，给予农民与城里人同等的身份与尊严，这不仅有助于推动农民的转移就业和城镇化进程，而且也可以缓解进城居民由于身份不同而遭遇到的种种尴尬和不便，更有助于和谐社会的构建。二是要努力推动农地征用制度的合理化和透明化，以维护农民的土地权益。由于土地问题是中国农村制度体系的核心问题，由此这一问题解决得如何，对工业化和城镇化进程、对和谐社会的构建、乃至对农民与政府的关系，都将产生重大的影响。因此，设计一个能够较好地维护农民的土地权益并能够透明化操作的政策与法律制度，也是处理好城乡关系所无法回避的任务。三是要努力构建促进农民增收的长效机制，这是遏制和缩小城乡收入差距的根本所在，也是统筹城乡发展所要达到的一个重要目标。我们现在虽然已经制定并实施了很多支持“三农”的政策和措施，但每当农民面临自然灾害风险或市场风险之际，还是不易化解农民面临的困难。针对于此，我们有必要进一步深入研究各种支持“三农”政策的细节，深入研究涉农公共财政政策所提供的创新性公共产品品种，借鉴发达国家经验并根据我国具体实际填补我国目前亟需的但又存在的政策空白，以调动广大农民的积极性，也促使农民在重塑城乡利益关系的过程中有效把握自身的发展机会和提高自身的发展能力。 

                                                                                              （责任编辑：李丹）